La réforme des finances communales a besoin d'une mise à jour urgente
Pour ne pas envoyer de mauvais signaux, la charge financière des communes doit être répartie plus équitablement, estime l'élu communal Néckel Polfer dans une tribune.
Le Luxembourg a voté, même deux fois en un an. Mais les élections les plus importantes pour de nombreuses communes ont sans doute été les élections nationales : car on va maintenant voir si les finances communales deviennent plus équitables, ou si les habitants des communes rurales restent des citoyens de seconde classe.
La réforme de 2017
L'objectif de la réforme des finances communales de 2017 était de ramener toutes les communes luxembourgeoises à un niveau financier comparable. À l'époque, les recettes divergeaient considérablement, une réforme était donc nécessaire ; et de fait, de nombreuses communes en ont profité. Cependant, les nouvelles règles du jeu ont aussi produit de nombreuses distorsions, entraînant de nouvelles injustices, remettant même en question la compétitivité économique du Luxembourg à long terme.
Les nouvelles injustices
La nouvelle clé de répartition comporte de nombreux mécanismes de compensation complexes. Ainsi, les communes ayant des recettes élevées de l'impôt commercial ne conservent plus qu'une part maximale réduite – le reste alimente le FDGC (Fonds de Dotation Globale pour les Communes). Le FDGC redistribue ensuite les fonds aux communes, en se basant principalement sur le nombre d'habitants. Il ne s'agit toutefois pas de la population réelle, mais de la population « ajustée » (« population ajustée »).
Ce calcul intègre la densité de population (plus elle est élevée, mieux c'est), mais l'élément déterminant est surtout de savoir si une commune se trouve dans un CDA (Centre de Développement et d'Attraction). En clair, cela signifie qu'un habitant de la capitale « vaut » environ une fois et demie plus qu'un habitant d'une commune rurale ; un habitant d'Esch/Alzette vaut environ 25 % de plus. C'est un net désavantage pour les communes rurales, d'autant plus que leurs coûts par habitant (surtout pour les infrastructures et les transports) sont également plus élevés.
La participation financière des communes au Fonds de l'Emploi (qui finance entre autres les allocations de chômage) est encore plus inéquitable. En regardant la carte, on constate que les communes rurales du Nord représentent la grande majorité des contributeurs nets pour l'année 2022 (voir graphique). Or, ce ne sont vraiment pas les communes les plus riches du pays. Pourquoi la Ville de Luxembourg, de loin la commune la plus riche (par habitant), ne verse-t-elle pas un seul euro au Fonds de l'Emploi ? Parce qu'elle peut diviser son important revenu par une population (ajustée) gonflée, et se retrouve ainsi classée comme plus pauvre. À cause de cette statistique faussée, les communes rurales paient bien plus que leur juste part.
Conséquences pour les communes rurales
À l'échelle nationale, la contribution communale au Fonds de l'Emploi représente une somme raisonnable de 20 millions d'euros. Pour une petite commune, cependant, ces montants peuvent être écrasants. Weiswampach, par exemple, a versé 1,7 million d'euros au Fonds de l'Emploi en 2022, pour des revenus de 10,2 millions d'euros. Cela correspond à une réduction du budget de plus de 16 %, soit plus de 750 euros par habitant. Par ailleurs, les versements au Fonds de l'Emploi dépassent les recettes de l'impôt commercial (1,2 million d'euros), ce qui signifie que les nombreuses activités économiques de la commune représentent une opération déficitaire – du moins pour les finances communales. Cela n'a rien à voir avec la « justice sociale », mais plutôt avec une pénalisation ciblée. Ces fonds manquent alors pour les investissements. Ainsi, douze millions d'euros de dettes ont été contractés au cours des six dernières années pour agrandir l'école et financer d'autres bâtiments publics.
À terme, cette situation conduira au surendettement de nombreuses communes. Jusqu'à présent, la réponse de la politique nationale à ce sujet a consisté à encourager, voire à forcer, les fusions de communes. Mais si même des communes étendues comme Wincrange traversent des périodes financièrement difficiles, on peut se demander quelle taille ces communes devront atteindre pour être viables – celle de cantons, voire de tout l'Ösling comme une seule supra-commune ? Cela ne sera certainement pas populaire, sans parler de la perte de démocratie.
La définition des CDA est étroitement liée à l'aménagement du territoire, c'est-à-dire au PDAT (Programme Directeur d'Aménagement du Territoire). Afin de limiter la consommation de surface, la croissance démographique du pays doit être concentrée sur quelques pôles urbains (surtout Luxembourg-Ville, le Sud, la Nordstad). Cela signifie qu'après 2035, il ne devrait pratiquement plus y avoir de croissance démographique en zone rurale. Compte tenu des finances communales, où une forte densité de population est particulièrement récompensée, les communes rurales se retrouvent dans une impasse. Pour améliorer leurs finances, elles ont besoin de croissance démographique, mais celle-ci leur est refusée. En d'autres termes : « Vous êtes pauvres, et vous devez le rester ».
Une réforme de la réforme ?
Il reste à voir si et comment le nouveau gouvernement révisera une nouvelle fois les règles du jeu des finances communales. Un bon point de départ serait de réformer les contributions au Fonds de l'Emploi, afin qu'une poignée de communes peu peuplées ne paient pas l'essentiel des contributions. Actuellement, par exemple, les communes de Clervaux, Parc Hosingen, Weiswampach, Wincrange et Troisvierges (environ trois pour cent de la population totale) paient 35 % des contributions.
Enfin, se pose également la question de savoir dans quelle mesure cette vaste redistribution des fonds nuit au développement économique du Luxembourg. Pour de nombreuses communes, il n'est plus rentable d'attirer des entreprises. Mais comment le modèle économique luxembourgeois est-il censé fonctionner si les communes ne veulent plus que des habitants, sans les emplois correspondants ? C'est pourquoi les plafonds appliqués aux recettes de l'impôt commercial devraient également être examinés de près. L'incitation financière à créer des emplois dans une commune devrait rester garantie. Selon la devise : « Ce qui est bon pour le pays devrait aussi être bon pour la commune ».
* L'auteur est échevin de la commune de Weiswampach.